对创建金融安全区的再认识
姜喜运 吕雅君
金融安全是我国当前金融发展所面临的一个十分重要而紧迫的问题。在当前形势下，如何采取有效措施，确保金融安全，进而促进经济健康发展，维护经济安全和国家安全，已成为包括各级金融部门在内的社会各界的共同责任。基于此，笔者就创建金融安全区的设想和工作思路作一下探讨。
一、金融安全区的涵义与测评
（一）金融安全区的涵义
金融安全区是与金融业的高风险特征相对应的。金融机构作为以经营货币为主的特殊企业，其经营方式是典型的负债经营。金融业的高风险即因此相伴而生。风险是指发生损失的可能性。金融（银行）业面临的主要风险，从风险的来源讲主要包括：信用风险、国家风险和转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险。如从风险导致的结果看，各类金融风险最终将以两种基本形式表现出来：一是支付风险，即金融机构没有充足的资金头寸来及时满足债务支付的需要，最严重的结果是导致金融机构倒闭；二是财务风险，因各种风险导致金融机构盈利水平下降，甚至发生亏损。一家金融机构只要出现上述任意一种情况，就可以说，该金融机构是风险机构，即不安全机构。与此相对应，“安全金融机构”就应该满足两个基本条件：一是有足够的支付能力；二是有充分的盈利能力。从金融运行规律来看，“金融安全”应是在单个金融机构安全运行的基础上，实现金融业的整体安全，即真个金融业在总体上满足上述两个基本条件，不发生系统性、区域性的支付风险或财务风险。以此推论，“金融安全区”是指某一特定区域内总体上实现了金融安全。这是从金融业自身角度对金融安全区的理论概括。
（二）金融安全区的测评与认定
要判断一个地区是不是金融安全区，需要从多方面进行综合评价。考虑到上文对“金融安全区”进行抽象性地定性描述，有必要建立一套指标体系，对“金融安全区”进行定量测评。所选指标是能科学全面监测和反映某地区的金融安全状况，指标数据要具有易采集性。
按照各类指标对于金融安全状况的不同监测功能，可将测评指标体系分为三类，即标志性指标、考核性指标和监测性指标。标志性指标是金融安全区最低要求的集中表达；考核性指标是对金融安全区金融机构运行状况的综合描述；监测性指标是对金融安全区金融机构经营条件的典型反映。
1.标志性指标主要应包括以下指标：一是金融机构无重点违法违规经营；二是金融机构无挤兑事件；三是金融机构无重大经济案件（指金融机构内部不发生百万元以上经济案件）；四是社会上无金融“三乱”现象（指社会上不发生乱集资、乱设金融机构和乱办金融业务的严重事件）。
2.考核性指标主要应包括以下指标：一是资本充足率≥8%；二是资产流动性比率≥25%；三是不良贷款率﹤15%；四是资产利润率≥0.5%；五是金融机构内部控制状况。
3.监测性指标主要应包括以下指标：一是贷款平均收息率≥90%（指辖区内所有金融机构的平均收息水平）；二是针对金融机构和涉及外汇的严重社会犯罪案件发案趋向于0（指针对金融机构的恶性诈骗、盗窃、抢劫案件和逃汇、套汇、骗汇案件数量）；三是金融债权落实情况。
因金融安全区是建立在金融机构安全运行的基础上，所以测评应对金融机构和整个地区同时实施。测评方法采取综合评分的形式，其基本方法是：对每项指标给出一定的分值，根据指标的实际监测值与测评参考值的对比结果进行评分，最后把每项指标的实际得分加总形成综合得分。综合得分在临界值以上的地区（机构）即为金融安全区（机构）。其中，对标志性指标实行“一票否决制”，即一家金融机构只要有一项标志性指标未达标，该机构就不属于安全金融机构；一个地区只要有一家金融机构的一项标志性指标未达标，该地区就不属于金融安全区。考核性指标是用于直接监测金融机构的，测评的参照值以人民银行的监管要求为标准，其中的“金融机构内部控制状况”为定性评价指标，其评价标准也以人民银行对金融机构的内控要求作为参照。监测性指标主要用于测评一个地区内金融机构的经营环境，其中的“贷款平均收息率”的参照值根据当前的金融运行状况和宏观经济形势确定；严重社会犯罪案件在金融安全区内不允许发生，故该指标的参照值为0，采取倒扣形式评分；“金融债权落实情况”为定性评价指标。此外，在测试中还需要区分法人金融机构和非法人金融机构，因为它们的风险表现形式不同，人民银行对二者有不同的监管要求。
二、创建金融安全区的主要条件
国家的金融安全是以各个地区的金融安全为基础和条件的。各地通过组织开展创建金融安全区，实现本地区的金融安全，对于确保我国的金融安全具有十分重要的意义。金融安全必须有良好的外部条件给予保障和支撑，金融机构自身还要创造相应的内部条件作为基础。这些条件包括以下几个方面：
（一）坚实可靠的经济基础和社会信用制度。金融是现代经济的核心，经济直接决定金融。没有一个良好的经济基础，金融发展就会缺乏动力，金融稳定也就动摇了根基。发展经济，不断增强经济实力，是防范化解金融风险和实现金融安全的根本。企业作为金融服务的主要客体，要有良好的经济效益，强烈的信用信息，为金融的安全稳健运行奠定坚实的微观经济基础。社会信用是维系市场经济正常运转的基本条件，也是金融实现可持续发展的“生命线”。一个信用脆弱的社会，是无法建立起稳定的金融安全机制的。在创建金融安全区的过程中，要特别重视建立健全社会信用制度，规范金融活动中的信用行为，强化社会信用观念。
（二）良好的社会舆论环境。公众对金融的认知程度、行为态度等直接影响到金融的安全和稳定。社会公众对金融知识了解得越多，对金融的认知程度越高，其心理稳定性就越强，行为方式也越趋于理性。这样一种社会心理可以增强全社会对金融风险的承受能力，更有利于维护金融稳定。所以，在创建金融安全区中，舆论宣传对社会公众的正确导向作用就显得十分重要。
（三）健全完善的法律法规和司法制度。当前迫切需要国家建立和进一步完善的法律法规主要是：（1）建立起有效约束和规范金融交易中交易双方行为，尤其是企业等借款方信用行为的法律法规，以法律手段制裁和杜绝任意逃废金融债务行为。（2）进一步完善《商业银行法》，以适应新的经济条件下银行和信托机构进行金融创新，拓展业务范围的需要。（3）建立和完善规范金融监管活动及金融风险处置行为的法律法规，规避相应的法律风险。同时，进一步完善现行的司法制度，杜绝有法不依、执法不严的现象发生，在当前对于维护金融业的安全稳健运行也显得十分紧要。
（四）现代化的金融管理体制和高素质的金融人才。建立现代化的金融体制，不仅是维持经济持续快速健康发展的需要，也是确保我国金融业可持续发展、实现金融安全的重要内部条件。现代化的金融体制由现代化的中央银行制度、金融市场体系和金融企业制度构成，其中建立起现代金融企业制度是构建现代化的金融体系和金融制度的基础。建立我国的现代金融企业制度，首先要完善现有金融企业的产权制度，实现产权明晰、权责分明、政企分开的要求；其次，要在企业内部建立起严密的内控制度和有效的激励约束机制，做到科学管理、严格管理。金融业的发展，还需要现代化的高素质金融人才的支撑。人才是发展的根本动力，采取各种有效措施，培养和引进现代金融人才，是当前实现金融安全的紧迫任务。
三、创建金融安全区的组织实施
创建金融安全区作为一项复杂的社会系统工程，其实施工作需要分步骤、分阶段、有组织地进行。需要采取这样一种模式：在各级地方党委、政府的统一组织领导下。动员政府经济管理部门、司法部门和新闻宣传等社会各方力量，关心和支持金融业的发展，与金融部门协作配合，共同防范和化解金融风险，维护当地金融安全。
（一）社会各界及有关部门在创建金融安全区中的主要职责
我们认为，地方各级党委、政府发挥领导协调作用是创建金融安全区的重要保障。各级政府对创建金融安全区工作负总责，要从经济发展和社会稳定的大局出发，以改善投融资环境和可持续发展的长远眼光，组织协调金融机构和各有关部门落实创建金融安全区的各项工作要求。为此，政府要牵头成立相应的组织协调机构。法院、公安、工商行政管理和宣传管理等部门在当地党委、政府的组织领导下，充分行使各自的职责，依法维护金融机构的正当权益，为金融业的发展营造良好的社会环境。人民银行和金融机构在创建金融安全区工作中理所当然地要承担相应的职责。各自的基础职责分工是：
1.人民银行负责创建金融安全区工作的组织、督促、指导、协调、考核，推动创建工作深入进行，加强金融监管，维护金融业的稳健运行。就创建金融安全区工作中的有关事项和重大问题，提请政府组织协调机构研究并督促有关部门落实。
2.金融机构是创建金融安全区的主体，是金融安全的直接利益关系人，应积极主动地参加金融安全区创建工作。在日常经营活动中，自觉接受和配合人民银行的监管。通过加强内部控制，完善各种管理制度，提高人员素质，切实有效地防范和化解经营风险。通过组织同业公会，加强行为自律，杜绝违法违规经营和恶性竞争。
3.法院在案件审理中应依法保护金融机构的合法权益。严格按照《合同法》、《担保法》的规定认定借款合同和担保合同的效力。在审理与企业改制有关的案件时，注意防止债务人通过各种手段逃废金融债务。采取灵活多样和切实有效的措施，加大案件执行力度，提高金融案件的执结率。人民法院在执行金融机构为被执行人的案件时，应注意执行的方式方法，注意维护社会公众对金融机构的信心。
4.公安部门应采取有力措施，加大对各类金融犯罪案件的侦破力度，尽力挽回金融机构的损失。严厉打击金融诈骗犯罪案件、破坏金融管理秩序犯罪案件和针对金融机构的盗窃、抢劫等犯罪案件以及金融机构内部的挪用、侵占犯罪案件；坚决打击逃汇和骗汇犯罪、假币犯罪、非法设立金融机构犯罪和各种类型的非法金融活动。指导和监督金融机构营业场所的安全防范工作，帮助提高金融机构保卫人员及其他业务人员的防盗、防抢、防骗的技能。在金融机构发生挤兑等紧急情况下，及时采取措施保护金融机构及有关人员的安全，防止出现打砸抢事件，对冲砸抢盗金融机构和散布谣言引发挤提、冲砸金融机构等恶性事件的肇事人员，要依法严惩。
5.工商行政管理部门应支持金融机构切实维护金融债权。实施改制的企业在办理工商变更登记或重新注册登记时，如未提交当地金融债权管理行长联系会议出具的金融债权保全证明文件的，工商行政管理部门不得为其办理有关登记手续和颁发新的营业执照。对经当地金融债权管理行长联席会议讨论认定确有逃废金融债务行为的企业，工商行政管理部门在年检时应责令有关企业补办金融债权落实证明，否则不予通过年检。
6.宣传管理部门应充分认识到金融问题具有较强敏感性，加强对新闻出版单位宣传报道金融工作的指导和管理。新闻单位在宣传报道金融工作时，要坚持正面宣传为主和实事求是的原则，把握好金融宣传的舆论导向。防止不恰当、不准确的舆论宣传和过多的负面渲染对金融和社会稳定带来的不利影响。积极为强化社会信用观念多做宣传和引导。
（二）创建金融安全区的实施
实施过程一般应包括以下几个阶段和环节：
1.建立强有力的领导协调机构。创建金融安全区是一项社会性很强的工作，需要社会各界、多部门的广泛参与。因此，建立由地方党政主要领导牵头、有关部门负责人参加的领导协调机构，是创建金融安全区的重要组织保证。建立这样一个组织机构，可以借助地方行政力量，扩大创建金融安全区工作的社会影响，推动各级政府、各级部门充分关注金融安全问题和支持金融工作，提高金融部门和有关党政部门协调金融安全工作的权威性和有效性。当在社会经济生活中出现影响金融安全的重大问题，尤其是依靠金融部门自身难以解决的问题时，可以通过创建金融安全区领导协调机构所提供的沟通、协调机制加以解决。
2.制定切实可行的创建规划。创建金融安全区是一项时间跨度较长的工作，且涉及面广，这就要求事先制定出系统的创建规划。规划中要提出创建金融安全区的基本目标和分阶段实施的具体步骤，建立金融安全区的考核指标体系，制定考核评比办法。创建规划应当成为创建金融安全区工作的总体方案和基本指南，因此应体现以下4个特征：目标具有先进性，指标体系具有科学性，实施措施具有可行性，考评办法具有激励性。
3.向社会进行广泛宣传发动。在创建金融安全区的前期，宣传发动是一项十分重要的准备工作。其意义就在于，让社会各界充分了解创建金融安全区的宗旨、意义和内涵，为创建工作营造积极的社会声势和舆论氛围。宣传发动可采取多种形式，包括由地方政府牵头召开创建金融安全区的动员大会，通过新闻媒体进行社会宣传，政府下达文件进行部署和指导等。在进入创建的正式实施阶段后，仍要坚持积极的舆论宣传。
4.抓典型带动全局的创建工作。创建金融安全区，对于各地、各金融机构都是一项新的工作思路。如何有效地组织实施，需要在实践中不断探索和完善。因此，在创建金融安全区的过程中，应充分发挥各地、各金融机构的主管能动性，使其创造性地开展工作，不断总结好的经验和做法。对于创建工作有成效、有特色的，应作为先进典型，积极加以宣传，推广其成功经验，发挥其示范效应，以促进整个创建工作的开展。
5.建立考核评比制度与激励机制。通过定期检查与考核评比，并辅以一定的激励措施，可以激发各参与创建主体的积极性。考评工作和激励措施在各级创建金融安全区工作协调小组领导下，由设在当地人民银行的协调小组办公室具体组织实施。对于各项创建工作措施落实和效果显著的地区，予以通报表彰，并在批设新的金融机构和信贷支持等方面给予适当倾斜；对于各项创建工作措施落实和效果显著的金融机构，应予以通报表彰，并在审批设立新的分支机构和开办新的业务、再贷款和再贴现等方面给予适当倾斜，视情节免予机构年检。对于创建工作措施不落实、化解金融风险不力、金融“三乱”（乱集资、乱设金融机构、乱办金融业务）和企业逃废金融债务严重的地区，要予以通报批评，采取适当形式向社会曝光，并限制增设金融机构，在信贷支持上从严控制，并对恶意逃废债企业联合进行制裁；对于创建工作措施不落实、化解金融风险不力、严重违法违规经营的金融机构，要予以通报批评，并限制增设新的分支机构和扩大业务范围，或酌情取消部分业务开办资格，同时加大现场检查频率，从严审批再贷款和再贴现。
总之，创建金融安全区是一个非常复杂的系统工程，不只是哪一个部门的事，也不是一朝一夕的事，它涉及社会、经济、金融等多个领域，需要政府、企业、公众、金融部门等多个主体共同参与和配合，其中也有许多问题和细节需要在实践中不断探讨和完善。相信通过全社会的共同努力，创建金融安全区工作一定能取得明显成效。
（作者单位：烟台住房储蓄银行）
（发表于：金融热点问题研究，主编：王讯，中国金融出版社，2002年）